As Medidas Provisórias (MPVs) são normas com força de lei editadas pelo Presidente da República em situações de relevância e urgência. Apesar de produzir efeitos jurídicos imediatos, a MPV precisa da posterior apreciação pelas Casas do Congresso Nacional (Câmara e Senado) para se converter definitivamente em lei ordinária.
O prazo inicial de vigência de uma Medida Provisória (MPV) é de 60 (sessenta) dias e é prorrogado automaticamente por igual período caso não tenha sua votação concluída nas 2 (duas) Casas do Congresso Nacional. Se não for apreciada em até 45 (quarenta e cinco) dias, contados da sua publicação, entra em regime de urgência, sobrestando todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.
O artigo 62 da Constituição Federal (CF/1988) traz as regras gerais de edição e apreciação das MPVs, definindo inclusive os assuntos e temas sobre os quais não podem se pronunciar. Já o disciplinamento interno do rito de tramitação dado pela Resolução do Congresso Nacional n° 1/2002 exige, por exemplo, sobre emendas, a formação da comissão mista e prazos de tramitação.
As fases relativas à tramitação de uma MPV no Congresso Nacional serão analisadas no presente Roteiro de Procedimentos, com a disponibilização dos principais documentos produzidos na várias instâncias de deliberação, incluindo emendas apresentadas, parecer aprovado e quadros comparativos que demonstram as modificações promovidas no texto principal da matéria.
As MPVs, ressalvado o disposto no artigo 62, §§ 11 e 12 da CF/1988 perderão eficácia, desde a edição (ex tunc(1)), se não forem convertidas em lei no prazo de 60 (sessenta) dias, prorrogável, uma vez por igual período, devendo o Congresso Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes:
Art. 62 (...)
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3º até sessenta dias após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas.
§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.
Enfatizamos que a prorrogação da MPV se dará uma única vez e pelo mesmo período, somente quando sua votação não tiver sido encerrada nas 2 (duas) Casas do Congresso Nacional. Além disso, a contagem dos 60 (sessenta) dias para prorrogação se iniciará da data de sua publicação.
Por fim, vale mencionar que a MPV poderá resultar em dois cenários. Ou ela é convertida em Lei Ordinária ou perderá seus efeitos. A MPV poderá ter o prazo máximo de vigência de 120 (cento e vinte) dias (60 + 60).
Nota VRi Consulting:
(1) Ex tunc é um termo jurídico em latim que determina que a decisão, ato, fato, negócio jurídico ou lei nova tem efeito retroativo, ou seja, atinge situação anterior, produzindo seus efeitos também no passado. É um termo antônimo à ex nunc, que significa "desde agora", "a partir do presente". No âmbito jurídico, quando dizemos que algo tem efeito ex nunc, isto quer dizer que seus efeitos não retroagem, valendo somente a partir da data da decisão tomada.
Base Legal: Art. 62, §§ 3º, 7º, 11 e 12 da Constituição Federal/1988 (Checado pela VRi Consulting em 07/01/24).
2.1) Contagem de prazos:
O prazo de 60 (sessenta) dias mencionado no capítulo 2 contar-se-á da publicação da MPV, suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.
Base Legal: Art. 62, § 4º da Constituição Federal/1988 (Checado pela VRi Consulting em 07/01/24).
3) Vedações:
É vedada a edição de MPV sobre matéria:
relativa a:
nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito eleitoral;
direito penal, processual penal e processual civil;
organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia de seus membros;
planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares, ressalvado o previsto no artigo 167, § 3º da CF/1988, que prevê que a abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública;
que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer outro ativo financeiro;
reservada a lei complementar;
já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
Base Legal: Arts. 62, § 1º e 167, § 3º da Constituição Federal/1988 (Checado pela VRi Consulting em 07/01/24).
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4) MPV na seara tributária:
A MPV que implique instituição ou majoração de impostos, exceto os abaixo listados, só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que foi editada:
Imposto de Importação (II);
Imposto de Exportação (IE);
Imposto sobre Produtos Industrializados;
Imposto sobre Operações de Crédito, Câmbio e Seguros, ou relativos a Títulos ou Valores Mobiliários; e
Impostos Extraordinários.
Vamos exemplificar através de um caso hipotético... Imaginemos uma Medida Provisória publicada no Diário Oficial da União (DOU) em 15/09/20X1 que teve por objeto o aumento da alíquota do Imposto de Renda da Pessoa Jurídica (IRPJ) para as empresas em geral. Considerando que essa MPV teve sua vigência prorrogada por mais 60 (sessenta) dias, encerrando esse prazo, para conversão em lei, no dia 12/01/20X2.
Porém, para que esse aumento de carga tributária tenha validade, já no ano-calendário de 20X1, será necessário que a conversão em Lei Ordinária ocorra até o dia 31/12/20X1.
Base Legal: Art. 62, 2º da Constituição Federal/1988 (Checado pela VRi Consulting em 07/01/24).
5) Trancamento de pauta do congresso:
Conforme artigo 62, § 6º da CF/1988, se a MPV não for apreciada em até 45 (quarenta e cinco) dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando. Nesse caso, a Câmara só poderá votar alguns tipos de proposição em sessão extraordinária.
Base Legal: Art. 62, § 6º da Constituição Federal/1988 (Checado pela VRi Consulting em 07/01/24).
6) Tramitação:
6.1) Publicação:
A MPV nasce com a publicação do seu texto no Diário Oficial da União (DOU) quando, então, passam a ser contados os prazos relativos à vigência e à sua tramitação no Congresso Nacional. Nesse momento, e nos 6 (seis) dias subsequentes, podem ser oferecidas emendas à MPV perante a Comissão Mista destinada a emitir parecer sobre a matéria.
O Presidente do Congresso Nacional, em até 48 (quarenta e oito) horas após a publicação da MPV, designa uma Comissão Mista formada por 12 (doze) Senadores e 12 (doze) Deputados titulares (com igual número de suplentes), responsável por analisar previamente os pressupostos constitucionais de relevância e urgência, o mérito e a adequação financeira e orçamentária.
Após instalada a comissão, são eleitos o Presidente e Vice-Presidente, pertencentes a Casas diferentes, e designados Relator e Relator-Revisor da matéria, o último para exercer as funções na Casa diversa da do Relator. O Presidente da Comissão Mista possui a prerrogativa de indeferir liminarmente as emendas apresentadas que forem estranhas ao texto original da MPV.
Apresentado e discutido, o texto do Relator é submetido à votação pelo colegiado, passando a constituir parecer da Comissão Mista ao ser aprovado. O parecer pode concluir, no mérito:
pela aprovação total da MPV como foi editada pelo Poder Executivo;
pela apresentação de Projeto de Lei de Conversão (PLV), quando o texto original da MPV é alterado; ou
pela rejeição da matéria, com o parecer sendo obrigatoriamente encaminhado à apreciação do plenário da Câmara dos Deputados.
Figura 2: Comissão Mista (Medida Provisória).Base Legal: Art. 62, §§ 5º e 9º da Constituição Federal/1988 e; Entenda a Tramitação da Medida Provisória (Checado pela VRi Consulting em 07/01/24).
6.3) Câmara dos Deputados:
Analisada pela Comissão Mista, a MPV segue para o Plenário da Câmara dos Deputados, que é a casa iniciadora (artigo 62, § 8º da CF/1988). O quórum para deliberação é de maioria simples (presente em Plenário a metade mais um dos deputados).
As conclusões da deliberação da matéria incluem:
a rejeição;
aprovação na íntegra (nos termos da MPV editada); ou
aprovação de projeto de lei de conversão – PLV (com alteração do texto originalmente publicado).
Caso a MPV seja rejeitada, a matéria tem a sua vigência e tramitação encerradas e a mesma é arquivada. Se aprovada (na íntegra ou na forma de PLV), é remetida ao Senado Federal.
Figura 3: Câmara dos Deputados (Medida Provisória).Base Legal: Art. 62, 8º da Constituição Federal/1988 e; Entenda a Tramitação da Medida Provisória (Checado pela VRi Consulting em 07/01/24).
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6.4) Senado Federal:
O quórum para deliberação no Senado Federal também é de maioria simples (presente a metade mais um dos senadores) e o resultado da votação apresenta-se com as seguintes opções:
rejeição: a matéria tem sua vigência e tramitação encerradas e é arquivada;
aprovação na íntegra (nos termos da edição original): MPV é enviada à promulgação e se torna lei;
aprovação do PLV recebido da Câmara dos Deputados sem alterações de mérito: o texto é remetido à sanção do Presidente da República;
aprovação do PLV recebido da Câmara dos Deputados com emendas de mérito: a matéria retorna à Câmara dos Deputados, que delibera, exclusivamente, sobre as emendas;
aprovação da Medida Provisória, em decorrência de preferência sobre o PLV da Câmara dos Deputados: a matéria retorna à Câmara dos Deputados, que deliberará, exclusivamente, sobre a Medida Provisória;
aprovação de novo PLV: a matéria retorna à Câmara dos Deputados, que delibera, exclusivamente, sobre o PLV oferecido pelo Senado Federal.
Se o Senado aprova com modificações o texto recebido da Câmara, as propostas retornam à análise da Câmara dos Deputados. Nessa hipótese, as alterações promovidas pelo Senado são acatadas ou rejeitadas pela Câmara dos Deputados, sendo a matéria remetida:
à sanção (se aprovado o PLV);
ou à promulgação (se aprovado o texto original da Medida Provisória).
No caso de aprovação da MPV, a matéria é promulgada e convertida em Lei Ordinária pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional, não sendo sujeita à sanção ou veto, como ocorre com os projetos de lei de conversão.
Quando a MPV é aprovada na forma de um Projeto de Lei de Conversão, este é enviado à sanção do Presidente da República, que poderá tanto sancioná-lo quanto vetá-lo. Caberá ao Congresso Nacional deliberar sobre o veto e, assim, concluir o processo de tramitação da matéria.
Figura 7: Aprovação de Projeto de Lei de Conversão (Medida Provisória).Base Legal: Entenda a Tramitação da Medida Provisória (Checado pela VRi Consulting em 07/01/24).
6.8) Rejeição da Medida Provisória:
Tanto a Câmara dos Deputados quanto o Senado Federal podem concluir pela rejeição da Medida Provisória, quando então a sua vigência e tramitação são encerradas e ela é arquivada.
Figura 8: Rejeição da Medida Provisória (Medida Provisória).
Nota VRi Consulting:
(2) É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de MPV que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
Se houver a aprovação de PLV, rejeição ou perda de eficácia da MPV, o Congresso Nacional detém a prerrogativa de disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas decorrentes de sua edição. Não se materializando a edição do referido decreto legislativo no prazo de 60 (sessenta) dias, as relações jurídicas constituídas durante o período de vigência conservam-se regidas pela MPV.
Cabe destacar, ainda, que aprovado um PLV, a MPV mantém-se integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.
Figura 9: Edição de Decreto Legislativo (Medida Provisória).
Nota VRi Consulting:
(2) É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de MPV que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
Cabe nos esclarecer que a MPV não revoga Lei Ordinária anterior, mas apenas suspende seus efeitos durante a sua vigência, em face do seu caráter transitório e precário. Assim, aprovada a MPV pela Câmara e pelo Senado, surge nova lei, a qual terá o efeito de revogar lei antecedente. Todavia, caso a MPV seja rejeitada (expressa ou tacitamente), a lei primeira vigente no ordenamento, e que estava suspensa, volta a ter eficácia (repristinação tácita) (3).
Nesse sentido é a lição de Roque Carrazza, in verbis:
a medida provisória tem vida efêmera, já que caduca decorrido o prazo de aprovação. Como se isso não bastasse, se neste exíguo prazo não for convolada em lei, perde eficácia ab initio(4). Em outras palavras, a rejeição da medida provisória opera efeitos ex tunc, isto é, faz com que este ato normativo caia por terra e, com ele, todos os efeitos que eventualmente produziu; [...] a medida provisória não revoga lei que dispõe em sentido contrário. Apenas suspende-lhe a eficácia. A revogação dar-se-á quando a medida provisória for convertida em lei. E, ainda assim, se não houver nenhuma inconstitucionalidade a tisná-la. Não havendo conversão, tudo volta ao estado anterior. A lei, que não fora revogada, mas tivera sua constitucionalidade suspensa, volta a produzir todos os seus regulares efeitos.
Vale mencionar que Supremo Tribunal Federal (STF) também decidiu nesse sentido na ADIN 712-2/DF, conforme podemos verificar:
a Medida Provisória meramente susta a aplicabilidade e a execução de diplomas legislativos, somente com a conversão em lei dessa espécie normativa é que se operará, com eficácia ex tunc, a definitiva cessação da vigência do ato por ela revogado.
Diga-se de passagem que o artigo 2º, § 3º da Lei de Introdução do Código Civil (Decreto-lei nº 4.657/1942) determina que "salvo disposição em contrário, a lei revogada não se restaura por ter a lei revogadora perdido a vigência".
Portanto, a revogação de dispositivo de Lei Ordinária por MPV somente suspende-lhe a eficácia durante a sua vigência. Caso a MPV não seja convertida em lei, seus efeitos serão disciplinados por Decreto legislativo, no prazo de 60 (sessenta) dias, após a rejeição ou perda de eficácia, caso contrário, as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência permanecem por ela regidas.
Notas VRi Consulting:
(3) A repristinação ocorre quando uma lei revogada volta a vigorar por ter a lei que a revogou perdido sua validade. Este efeito acontece quando uma norma é revogada por outra lei, e esta, posteriormente, também é revogada, tornando válida, novamente, a primeira.
(4) ab initio: Expressão latina que significa desde o início, desde o começo, desde a origem. Exemplo: o processo é nulo ab initio.
Base Legal: ADIN 712-2/DF - Rel. Min. Celso de Mello, DJU 25/02/1993.
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